重點從數(shù)據(jù)開放的政府管理體制機制的角度，對開放政府數(shù)據(jù)的領導和協(xié)調機制、行政推進機制、制度建設、第三方參與等方面，梳理數(shù)據(jù)開放的國際實踐和已有經驗。

　　一、背景與意義

　　隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，政府生產和擁有的數(shù)據(jù)資源日益豐富。政府數(shù)據(jù)資源蘊含著巨大的經濟和社會價值，對生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力具有重要影響。隨著公眾要求開放、獲取和利用政府數(shù)據(jù)資源的呼聲越來越高，如何滿足公眾對政府開放數(shù)據(jù)的需求，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，已成為政府部門亟須面對的重大挑戰(zhàn)。

　　自2015年9月，國務院下發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號文）出臺以后，2016年7月，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》進一步提出要構建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家數(shù)據(jù)開放體系，加強互聯(lián)網政務信息數(shù)據(jù)服務平臺和便民服務平臺建設，加強信息資源開發(fā)利用的頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃，完善制度體系，構筑國家信息優(yōu)勢;9月，國務院分別出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《關于加快推進“互聯(lián)網 政務服務”工作的指導意見》，網上政務數(shù)據(jù)開放正在成為透明政府建設和便民服務的重要內容。

　　鑒于此，本報告選擇美國、英國、加拿大、印度等典型的數(shù)據(jù)開放發(fā)達國家和發(fā)展中國家，通過對這些國家數(shù)據(jù)開放情況進行文獻調研，重點從數(shù)據(jù)開放的政府管理體制機制的角度，對開放政府數(shù)據(jù)的領導和協(xié)調機制、行政推進機制、制度建設、第三方參與等方面，梳理數(shù)據(jù)開放的國際實踐和已有經驗，同時，結合我國數(shù)據(jù)開放的政策要求和發(fā)展現(xiàn)狀，總結提出我國政府數(shù)據(jù)開放頂層設計的相關政策建議。

　　政府數(shù)據(jù)開放問題亟需解決 如何破題成重中之重

　　二、四國政府數(shù)據(jù)開放的管理機制比較

　?。ㄒ唬┱當?shù)據(jù)開放的領導和協(xié)調機制

　　各國政府數(shù)據(jù)開放的領導和協(xié)調機制，并不完全一致。多數(shù)由中央政府辦公廳、總統(tǒng)辦公廳等最高級別的綜合協(xié)調部門負責，個別是財政部門或科技管理部門負責。數(shù)據(jù)開放工作都是由多個相關部門共同配合，協(xié)同履職，合作完成。

　　美國的政府數(shù)據(jù)開放被納入電子政務建設的管理體系之中。美國聯(lián)邦政府電子政務建設由總統(tǒng)管理委員會（PMC）領導，并由美國行政管理和預算局（OMB）負責實施。聯(lián)邦首席信息官（CIO）、聯(lián)邦首席技術官（CTO）和OMB內設的信息與監(jiān)管事務辦公室（OIRA）共同合作，負責提升聯(lián)邦層面的數(shù)據(jù)整合度與開放度。同時，在由各部門首席信息官組成的首席信息官委員會的支持下，聯(lián)邦首席信息官建立了一個跨部門協(xié)調的工作組，負責提升數(shù)據(jù)開放的水平并改進相關工具。白宮設置一個專門的辦公室來負責Data.gov上的數(shù)據(jù)上傳和管理工作。OMB也成立了一個跨部門的高級顧問組，成員包括首席信息官委員會、機構間統(tǒng)計政策委員會、聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會等七個部門的代表，確保各行政部門的數(shù)據(jù)發(fā)布和共享。

　　英國政府數(shù)據(jù)開放的最高管理機構是內閣辦公廳。內閣辦公廳（類似于我國的國務院辦公廳）是英國中央政府的核心部門，是內閣的常設辦事協(xié)調機構，同時也是英國級別最高的政府信息化管理機構，下設有透明度委員會等，負責監(jiān)督各部門數(shù)據(jù)開放。內閣辦公廳負責制定政府網站標準指南，促進政府發(fā)布數(shù)據(jù)，提高政府工作方式的透明度，同時支持國家安全委員會和聯(lián)合情報組織，協(xié)調和管理英國政府應對網絡安全危機。

　　根據(jù)加拿大《開放政府指令（The Directive on Open Government）》，加拿大國庫委員會秘書局（Treasury Board of Canada Secretariat）統(tǒng)籌協(xié)調政府數(shù)據(jù)開放，加拿大國家圖書館與檔案館（Library and Archives Canada）、加拿大統(tǒng)計局（Statistics Canada）、加拿大公共服務學院（Canada School of Public Service）等部門協(xié)同配合。國庫委員會秘書局的日常職責是負責向國庫部長委員會提供公共財政預算建議，負責解釋開放數(shù)據(jù)相關政策和制定標準，并對各部門內部信息管理提供建議并促進政策實踐。加拿大國家圖書館與檔案館負責收集和保存加拿大文化遺產文檔、公開出版物、政府文件，制定信息資源管理的標準，并對全國的文件管理進行指導;加拿大統(tǒng)計局負責政府數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析和對數(shù)據(jù)分析業(yè)務的指導;加拿大公共服務學院承擔對政府工作人員數(shù)據(jù)開放服務的培訓等。

　　印度政府將數(shù)據(jù)開放的政策制定和技術執(zhí)行的職能放在了科學技術部（MST）和通信與信息技術部（MCIT）。按照印度《國家數(shù)據(jù)共享與開放政策（NDSAP）》的要求，科學技術部的科學技術司（DST）負責協(xié)調和監(jiān)督整個數(shù)據(jù)開放項目，與各中央部委以及技術部門、地方政府保持聯(lián)系，同時各部門或各邦政府自己在平臺上按照規(guī)定流程發(fā)布數(shù)據(jù)，并定期監(jiān)測數(shù)據(jù)集。MCIT提供技術支持和保障。

　?。ǘ┱當?shù)據(jù)開放的行政推進機制

　　政府數(shù)據(jù)開放的行政推進機制，也是隨各國的行政體制而設計。中央和地方政府分級管理，數(shù)據(jù)開放的管理和執(zhí)行職能相對分離，戰(zhàn)略制定、政策執(zhí)行、系統(tǒng)建設、數(shù)據(jù)發(fā)布、安全管理、開放利用等由相應機構各司其職。

　　美國聯(lián)邦政府與州政府在政務處理上相對獨立，因此聯(lián)邦政府只能在聯(lián)邦各部中推行數(shù)據(jù)開放?？偨y(tǒng)管理委員會下設行政督導委員會和項目管理辦公室，負責跟進政策執(zhí)行情況。OMB下設的電子政務與信息技術辦公室（E-GOV）則負責整個聯(lián)邦政府的信息資源管理。OMB下設信息與監(jiān)管事務辦公室和隸屬于科學和技術政策局（OSTP）的聯(lián)邦首席技術官（CTO）協(xié)助制定E-GOV政策，并協(xié)助政策執(zhí)行。各部門內部負責保密工作的高級官員（Senior Agency Officer of Privacy）負責審查各部門的數(shù)據(jù)安全。

　　英國推進政府數(shù)據(jù)開放的部門除了內閣辦公廳外，主要涉及兩類機構。第一類是管理機構，包括英國統(tǒng)計局和經濟社會研究委員會負責政府數(shù)據(jù)能力提升，信息化基礎設施領導理事會負責基礎設施建設，各行業(yè)協(xié)會負責本行業(yè)數(shù)據(jù)能力建設，信息經濟委員會負責制定具體戰(zhàn)略實施路徑，政府數(shù)字服務局負責信息服務與用戶體驗，地方數(shù)據(jù)小組關注地方部門數(shù)據(jù)的發(fā)布，公共部門信息辦公室為信息政策執(zhí)行設定標準、鼓勵政府信息存取和再利用以及發(fā)布版權指導方針，網絡安全和信息保障辦公室協(xié)調多個政府部門和機構，協(xié)同實施網絡安全計劃。第二類是執(zhí)行機構，比如公共數(shù)據(jù)集團負責政府機構和數(shù)據(jù)聚合，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會負責為中央和地方機構提供資金資助，下屬的“開放數(shù)據(jù)用戶小組”幫助基層用戶提出“數(shù)據(jù)請求”，開放數(shù)據(jù)研究院負責組織和構建開放數(shù)據(jù)市場等。

　　按照加拿大《開放政府指令》規(guī)定，各部門負責信息管理（Information Management）的行政副首長指定信息管理高級官員負責監(jiān)督本部門對該《指令》的實施。該官員需要與通信部門、首席信息官、部門安全官員（DSO）、數(shù)據(jù)所有者，業(yè)務專家，以及信息公開與隱私協(xié)調員共同工作，在重大問題、工作績效，以及對《指令》的遵守等方面向行政副首長提出建議，制定措施解決不遵守《指令》的情況，并向加拿大國庫委員會秘書局的首席信息官匯報工作。

　　印度中央政府要求中央各部門和各邦政府都必須成立“國家數(shù)據(jù)共享與開放政策（NDSAP）”辦公室負責本部門的數(shù)據(jù)開放。該辦公室由一名高級官員領導，稱作“數(shù)據(jù)控制官”。部門下屬的各業(yè)務處室都必須設置若干名“數(shù)據(jù)供應官”，負責向NDSAP辦公室提供本處室的開放數(shù)據(jù)。此外，NDSAP辦公室必須向印度科技部提交各部門數(shù)據(jù)的“負面清單”，即具有保密性質、涉及國家安全的數(shù)據(jù)集清單，同時負責監(jiān)管本部門或本邦開放數(shù)據(jù)的進程和質量。雖然印度政府開發(fā)了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺（OGD），但是從數(shù)據(jù)開放計劃的編制、目錄設計、數(shù)據(jù)編輯和發(fā)布、負面清單的梳理，到對數(shù)據(jù)發(fā)布后的監(jiān)管監(jiān)測和技術支持等，全部放在各部門和邦政府內部自行管理。

　?。ㄈ┱當?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關系

　　多數(shù)政府的政策認為，信息的范疇包括數(shù)據(jù)，發(fā)布政府數(shù)據(jù)是在互聯(lián)網上公開政府信息的主要內容或形式。政府數(shù)據(jù)開放沿襲政府信息公開或信息自由的法規(guī)。數(shù)據(jù)開放與信息公開相互銜接，相互促進，相互支撐，共同推進開放政府建設。

　　美國政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開，兩者之間一脈相承。按照美國《OMB行政通告第A-130號》（2000年修訂版）的定義，信息，即在文本、數(shù)字、圖形、制圖、講述或視聽等任何媒介或形式中，任何對知識的溝通和表現(xiàn)，包括事實、數(shù)據(jù)或觀點。2005年，美國政府《數(shù)據(jù)參考模型第二版》（DRM）提到“數(shù)據(jù)”是“一個或一組反映一個或一些特定概念的值”，“如果對某個數(shù)據(jù)（或與其他數(shù)據(jù)聯(lián)合起來）進行分析并從中獲取其含義和提供語境，就能夠形成信息”。2009年1月在主題為“信息自由法”的《總統(tǒng)備忘錄》中指出，《信息自由法》是國家履行開放政府承諾的最突出表現(xiàn)，并命令OMB制定《開放政府指令》。該指令明確將在Data.gov上發(fā)布本部門數(shù)據(jù)列為聯(lián)邦各部門實施“在線公開政府信息”任務的環(huán)節(jié)之一。2013年在OMB的主題為“開放數(shù)據(jù)政策——管理信息資產”的《備忘錄M-13-13》中指出，要實現(xiàn)政府信息資源的易查詢、易獲取和易使用，現(xiàn)代政府信息資源的缺省條件是“開放”和“可機讀”。

　　在英國《信息自由法》2012年修訂版中明確指出，如果人們被授權使用某個數(shù)據(jù)集，可以對這些數(shù)據(jù)格式的可用性提出要求;在該法的第11、19、45和84條中專門就開放數(shù)據(jù)集的議題增加了新條款，以規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放行為。這里的“數(shù)據(jù)集”即以電子形式存在的包含“事實（factual）信息”的“信息集合（collection）”，“事實信息”不包括經過分析或解讀的產品（數(shù)學計算除外），也不包括統(tǒng)計結果，而是仍然處于未被組織和調整的或者尚未在物理上發(fā)生改變的狀態(tài)，即原始數(shù)據(jù)。2012年英國《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》中規(guī)定數(shù)據(jù)是“被假定為事實的定性或定量的陳述或數(shù)字，但不是分析和解讀的產物”，信息是“對數(shù)據(jù)進行總結、解讀或陳述以獲?。ㄆ渲校┖x的過程的產物”?！队S可框架（UK Government Licensing Framework）》（2014版）對如何利用和再利用公共部門信息資源提供了一個政策框架。該框架要求英國政府承諾對社會開放公共部門信息。所謂“信息”包括所有受到版權和數(shù)據(jù)庫權保護的，由政府和公共部門收集或生產的，并按照《信息自由法》等法律規(guī)定發(fā)布的信息，也包括之前沒有發(fā)布過的數(shù)據(jù)集等，形式上包括數(shù)據(jù)、公共部門網站上的文本、年度報告、統(tǒng)計、圖表、圖形、圖像和軟件等，范圍則從空間和氣候數(shù)據(jù)、健康和犯罪記錄到各種照片，甚至還包括由公共部門開發(fā)的開源軟件和代碼?！堕_放數(shù)據(jù)白皮書》則指出，信息就是對數(shù)據(jù)進行總結、解讀或表示以獲得意義的過程的產物，而《信息自由法》是請求獲取數(shù)據(jù)的主要機制。